WANDERLEY NOVATO
A importância do zoneamento ambiental para o meio ambiente
Criado há mais de duas décadas, como parte da Política Nacional do Meio Ambiente (PNMA), o Zoneamento Ambiental – ou Zoneamento Ecológico Econômico (ZEE) – é um importante instrumento de planejamento e gestão ambiental que tem como objetivo regular a ocupação do solo e a exploração dos recursos naturais através da análise da viabilidade ambiental das atividades econômicas.
Antes da instalação de empreendimentos e projetos de desenvolvimento, faz-se necessária a elaboração de estudos detalhados, previstos pela PNMA, que assegurem a instalação em locais adequados, a fim de minimizar possíveis efeitos e impactos negativos sobre o meio ambiente.
Essa análise, fundamental para o desenvolvimento sustentável, envolve inúmeros aspectos e especificidades que devem ser levados em consideração. Entre as principais questões avaliadas pela equipe técnica estão: tipo do solo, topografia, vegetação remanescente, matriz vegetacional, ecossistema e fragilidades do território. Essa avaliação pode gerar a vedação do local para determinadas atividades e impor restrições ou alternativas de exploração a outras.
Depois do processo de verificação e estudo das áreas, é proposto o zoneamento do território, de acordo com as potencialidades econômicas e fragilidades ecológicas de cada região. Desta forma, são estabelecidas áreas próprias para o desenvolvimento de cada atividade, entre elas: áreas de preservação total, áreas para agropecuária, para atividades sustentáveis, áreas urbanas, de exploração mineral, áreas de pesca, de extrativismo, histórico-culturais e para a agroindústria.
Este mapeamento, além de trazer benefícios ambientais, com a preservação de espaços e uso consciente dos recursos naturais, também possui vantagens econômicas, uma vez que identifica as potencialidades de cada região, servindo como um guia para o desenvolvimento sustentável e orientando futuros empreendimentos.
Outros tipos de zoneamento
http://www.mma.gov.br/informma/item/8188-outros-tipos-de-zoneamento
Zoneamento socioeconômico-ecológico (ZSEE) – trata-se do próprio ZEE, cuja nomenclatura, no entanto, empregada nos estados de Mato Grosso e Rondônia, busca evidenciar, para além dos aspectos ambientais e econômicos, a dimensão social.
Zoneamento agroecológico (ZAE) - enquanto a Política Nacional do Meio Ambiente (lei federal nº 6.931/1981) possui, dentre seus instrumentos, o ZEE, a Política Agrícola, regida pela lei federal nº 8.171/1991, prevê, em seu artigo 19, inciso III, a realização de zoneamentos agroecológicos, que permitem estabelecer critérios para o disciplinamento e o ordenamento da ocupação espacial pelas diversas atividades produtivas, estando a aprovação do crédito rural, inclusive, condicionada às disposições dos zoneamentos agroecológicos elaborados, dentre os quais destaca-se o ZAE da cana-de-açúcar, instituído por meio do decreto federal nº 6.961/2009.
Zoneamento agrícola de risco climático – outro instrumento da Política Agrícola, o zoneamento agrícola de risco climático é elaborado com o objetivo de minimizar os riscos relacionados aos fenômenos climáticos, permitindo a identificação da melhor época de plantio das culturas, nos diferentes tipos de solo e ciclos de cultivares.
São analisados os parâmetros de clima, solo e de ciclos de cultivares, a partir de uma metodologia validada pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuária (Embrapa) e adotada pelo Ministério da Agricultura (MAPA). Desta forma são quantificados os riscos climáticos envolvidos na condução das lavouras que podem ocasionar perdas na produção. Esse estudo resulta na relação de municípios indicados ao plantio de determinadas culturas, com seus respectivos calendários de plantio, orientando o crédito e o seguro à produção.
O zoneamento agrícola de risco climático foi usado pela primeira vez na safra de 1996 para a cultura do trigo. Recebe revisão anual e é publicado na forma de portarias, no Diário Oficial da União e no site do MAPA. Atualmente, os estudos de zoneamentos agrícolas de risco climático já contemplam 40 culturas, alcançando 24 unidades da federação.
Zoneamento industrial – disciplinado pela lei federal nº 6.803/1980, trata-se de tipologia de zoneamento realizado nas áreas críticas de poluição a que se refere o artigo 4º do decreto-lei nº 1.413/1975, com a identificação das zonas destinadas à instalação de indústrias, em esquema de zoneamento urbano, aprovado por lei, compatibilizando as atividades industriais com a proteção ambiental.
Zoneamento urbano - instrumento utilizado nos planos diretores, através do qual a cidade é dividida em áreas sobre as quais incidem diretrizes diferenciadas para o uso e a ocupação do solo, especialmente os índices urbanísticos. O zoneamento urbano atua, principalmente, por meio do controle de dois elementos principais: o uso e o porte (ou tamanho) dos lotes e das edificações. Através disso, supõe-se que o resultado final alcançado através das ações individuais esteja de acordo com os objetivos do município, que incluem proporcionalidade entre a ocupação e a infra-estrutura, a necessidade de proteção de áreas frágeis e/ou de interesse cultural, a harmonia do ponto de vista volumétrico, etc.
Etnozoneamento – instrumento da Política Nacional de Gestão Territorial e Ambiental de Terras Indígenas (PNGATI) – instituída pelo decreto federal nº 7.747/2012 – destinado ao planejamento participativo e à categorização de áreas de relevância ambiental, sociocultural e produtiva para os povos indígenas, desenvolvido a partir do etnomapeamento. O etnomapeamento, por sua vez, consiste no mapeamento participativo das áreas de relevância ambiental, sociocultural e produtiva para os povos indígenas, com base nos conhecimentos e saberes indígenas.
Zoneamento ambiental e direito de propriedade
O instrumento de zoneamento deve se compatibilizar com o direito de propriedade.
O zoneamento ambiental somente poderá ser instituído por meio de lei, por ser mera limitação administrativa. Ademais, as regras de zoneamento ambiental não podem ser concretas e específicas. Isso significa que o zoneamento pode até apresentar fortes condicionantes ao uso, gozo e disposição da coisa, sem que disso decorra indenização, por ser uma regra que afeta uma generalidade de pessoas, não havendo uma individualização dos prejuízos, que serão suportados por toda a coletividade.
Contudo, nenhuma regra de zoneamento ambiental pode anular a funcionalidade da coisa, assim entendida como a “[...] aptidão natural do bem em conjugação com a destinação social que cumpre”. Em outras palavras, as regras de zoneamento podem até gerar prejuízos econômicos, mas não podem impedir a “[...]viabilidade prática e econômica da propriedade, o que feriria o próprio direito de propriedade”.
Caso ocorra a anulação da funcionalidade, ainda que tal regra seja denominada de zoneamento ambiental, estaremos tratando, na realidade, de uma desapropriação indireta, a qual pode gerar indenização.
Efeitos jurídicos do zoneamento ambiental
No âmbito rural
O Zoneamento Ecológico-Econômico é um dos critérios utilizados para se definir a localização da área de reserva legal do imóvel rural. A reserva legal é a porcentagem de área do imóvel rural que deve manter a cobertura da vegetação nativa, nos termos do artigo 12, do Código Florestal Brasileiro. Em relação à propriedade rural, sua função social será cumprida quando atendidos os requisitos previstos no Plano Diretor (uma vez que esse instrumento normativo se aplica também a área rural) e também outros requisitos, previstos no artigo 186, da Constituição Federal de 1988. Dentre eles, exige-se: o “aproveitamento racional e adequado”; e “a utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e a preservação do meio ambiente”.
Assim, a propriedade rural também deixa de atender sua função social caso haja inobservância das regras do zoneamento ambiental, por não haver o uso sustentável da propriedade rural, descumprindo-se os itens (1) e (2). Tal violação pode fazer com que o Poder Público declare, segundo os parâmetros previstos na Constituição e nas leis que tratam da desapropriação, que a propriedade será desapropriada para fins de reforma agrária.
No âmbito urbano
A propriedade urbana que desrespeite a regra de zoneamento ambiental pode estar descumprindo a função social da propriedade, nos termos do artigo 182, § 2º, da Constituição. O descumprimento do zoneamento ambiental lesa o meio ambiente (tanto o natural quanto o artificial), o desenvolvimento sustentável, o planejamento das cidades, a integridade urbana, a saúde pública, entre outros.
O descumprimento de disposições do Estatuto da Cidade tem como consequência ao Prefeito e outros agentes públicos a aplicação da pena pelo crime de improbidade administrativa. Há, inclusive, quem cogite acerca do cabimento de reparação moral por parte do poder público em relação à coletividade, em casos de desrespeito às políticas do meio ambiente e às disposições de planejamento urbano (e, consequentemente, de regras de zoneamento ambiental, sendo este um instrumento do planejamento urbano).
Como exemplo prático, cita-se a Ação Civil Pública promovida pelo Ministério Público do Estado de São Paulo contra a "Boutique Daslu Ltda.", instalada em Zona Exclusivamente Residencial, contrariando, portanto, as ordens urbanísticas e de zoneamento do Município de São Paulo. Assim, desrespeitou-se a Zona Exclusivamente Residencial e causaram-se danos ao meio ambiente natural e artificial.
Na petição inicial da referida Ação Civil Pública, o Ministério Público citou danos como aumento do trânsito na região, utilização das ruas como estacionamento, aumento da poluição sonora da área devido ao aumento da movimentação, poluição visual devido à instalação de outdoors, derrubada de árvores devido ao recuo da frente das calçadas, consequente redução da área verde da região, entre outros.
Efeitos penais
São comuns as construções em áreas inapropriadas sob o ponto de vista ambiental. Visa-se, assim, a coibição dessa conduta, destacando-se a necessidade da esfera criminal para se atingir esse objetivo.
O artigo 63 da Lei nº 9.605/98 e o artigo 50 do Decreto nº 3.179/99 dispõe:
“Alterar o aspecto ou estrutura de edificação ou local especialmente protegido por lei, ato administrativo, ou decisão judicial, em razão do seu valor paisagístico, ecológico, turístico, artístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida.”
Para este tipo penal, há pena de um a três anos de reclusão, além de multa, que pode variar de R$ 10.000,00 a R$ 200.000,00. Encontramos, ainda, no artigo 64 da referida Lei nº 9.605/98, o seguinte crime:
“Promover construção em solo não edificável, ou no seu entorno, assim considerado em razão de seu valor paisagístico, ecológico, artístico, turístico, histórico, cultural, religioso, arqueológico, etnográfico ou monumental, sem autorização da autoridade competente ou em desacordo com a concedida: Pena - detenção, de seis meses a um ano, e multa.”
Responsabilidade Ambiental
Dentro do tema, é importante citar a Responsabilidade Ambiental. Antes da Lei nº 6.938/1981 que introduz a responsabilidade objetiva, o método utilizado era o da responsabilidade subjetiva. Dessa forma, era difícil provar a culpa de empresas e empreendedores degradadores do meio ambiente, que muitas vezes acabavam ficando impunes. O Legislador buscou, assim, com a introdução da responsabilidade ambiental objetiva, inibir tais práticas por parte de empreendedores de má fé. Além das normas ambientais, a Constituição Federal, Estatuto da Cidade, Plano Diretor e agora a Lei de Responsabilidade Fiscal coíbem determinadas condutas lesivas ao meio ambiente.
Sabe-se que o desenvolvimento socioeconômico é desejável e, mais que isso, necessário à sociedade, porém precisa-se conciliá-lo com a proteção e conservação do meio ambiente, igualmente desejáveis e necessários.